Dette er et debattinnlegg som står for artikkelforfatternes regning.
Av Senioradvokat Erik Gjævenes og advokat Sjur Obrestad Gabrielsen, Advokatfirmaet Hjort AS.
Jorder og innmarksbeiter har ofte arealmessige kvaliteter som er attraktive for etablering av bakkemonterte solcellepaneler, og ny teknologi åpner for ulike kombinasjoner av jordbruksproduksjon og solkraftverk. Kombinasjonen kan for eksempel skje ved at sau beiter rundt og under panelene, eller ved at panelene settes opp slik at det fortsatt er mulig å drifte arealene maskinelt.
Stadig flere aktører er derfor interessert i å etablere solkraftverk på dyrka og dyrkbar jord. På grunn av det generelt sterke vernet av landbruksareal i Norge og begrenset erfaring med kombinasjonen av solkraft og landbruk, ser vi likevel at flere er usikre på den rettslige adgangen til å gjøre dette. Vi vil derfor i denne artikkelen gi en kort oversikt over mulighetene som dagens lovverk åpner for.
Jordloven
Den mest sentrale loven til vern av landbruksarealer er lov om jord (jordloven), som enkelt sagt gjelder for alle arealer som ikke er lagt ut til annet formål enn landbruk i reguleringsplan eller kommuneplan. Jordloven har som formål å legge til rette for at «jordviddene i landet med skog og fjell og alt som høyrer til» blir brukt på hensiktsmessig vis for samfunnet og landbruket, jf. jordloven § 1 første ledd.
Dyrka og dyrkbar jord nyter et særlig sterkt vern etter jordloven. Jordloven § 9 første ledd fastslår at dyrka jord ikke kan brukes til formål som ikke tar sikte på jordbruksproduksjon, mens dyrkbar jord ikke kan disponeres slik at jorden ikke er egnet til jordbruksproduksjon i fremtiden. Med «dyrka jord» menes fulldyrka jord, overflatedyrka jord og gjødsla beite (innmarksbeite), mens «dyrkbar jord» viser til arealer som etter agronomiske vurderinger kan dyrkes opp til dyrka jord.
Jordloven § 9 gjelder ikke for solkraftverk som er konsesjonspliktige etter energiloven, men i vurderingen av om det skal gis konsesjon etter energiloven, må NVE gjøre særlige vurderinger av hensynet til jordbruket. Vurderingstemaene i jordloven § 9 vil derfor i praksis være avgjørende enten solkraftverket er konsesjonspliktig etter energiloven eller ei.
Omdisponering av jord
Det første spørsmålet som melder seg for den ønsker å etablere solkraftverk på dyrka jord, er om etablering av solcellepaneler vil medføre at jorda brukes til formål som ikke tar sikte på jordbruksproduksjon. Dette må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Et generelt vurderingstema vil i den forbindelse være i hvilken grad solcellepanelene er til hinder for jordbruksproduksjonen. Dersom den gjenværende jordbruksproduksjonen blir sterkt redusert, vil etablering av solcellepanelene fort bli betraktet som en omdisponering av jorda. Dersom det derimot er mulig å opprettholde jordbruksproduksjonen i noenlunde samme grad som før, selv om arealet også brukes til kraftproduksjon, bør etablering av solcellepanelene ikke bli betraktet som en omdisponering av jorda. Jordloven § 9 vil da ikke være til hinder for etablering av solkraftverk.
Etter samme mønster blir det første spørsmålet for den som ønsker å etablere solkraftverk på dyrkbar jord, om etablering av solcellepaneler vil medføre at jorda ikke er egnet for jordbruksproduksjon i fremtiden. Også dette må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Viktige vurderingstemaer vil være de praktiske mulighetene for tilbakeføring av arealet til sin opprinnelige stand, og kostnadene med å gjøre dette. En generell fordel med bakkemonterte solcellepaneler vil i den forbindelse være at dette ikke er permanente installasjoner.
Dersom etableringen av solcellepaneler anses for å være i strid med jordloven § 9 første ledd, kan det likevel gis dispensasjon for omdisponeringen av arealet etter jordloven § 9 andre ledd. Det følger av denne bestemmelsen at dispensasjon kan gis dersom jordbruksinteressene bør vike etter en samlet vurdering. Viktige momenter vil i den forbindelse være eksisterende regulering av området etter plan- og bygningsloven, drifts- eller miljømessige ulemper for landbruket, hensynet til kulturlandskapet, hvilke samfunnsmessige fordeler en omdisponering vil gi, og om arealet kan tilbakeføres til landbruksproduksjon.
Vi ser i praksis at ulike instanser kan ha ulikt syn på adgangen til å gi dispensasjon for omdisponering etter jordloven § 9 andre ledd. Da vår klient Hydropower AS skulle etablere Vikersund solcellepark 1 i Modum kommune, fikk selskapet dispensasjon til omdisponering fra kommunen. Statsforvalteren omgjorde kommunens vedtak, og begrunnet dette i korte trekk med at det var en omdisponering til tross for at arealet fortsatt skulle nyttes til beite, og at muligheten til jordbruksproduksjon ville bli redusert som følge av solkraftverket. Landbruksdirektoratet overprøvde imidlertid Statsforvalterens vedtak, slik at kommunens dispensasjon til slutt gjaldt likevel. Landbruksdirektoratets avgjørelse var blant annet begrunnet med at det fortsatt vil være mulig å drive jordbruksproduksjon på arealet, at arealet kan tilbakeføres etter avsluttet drift, og at tiltaket vil bidra til produksjon av fornybar energi.
Samtykke til deling
Dersom en eiendom skal deles i forbindelse med etablering av solkraftverket, er det i tillegg til tillatelse etter jordloven § 9 også nødvendig med samtykke til deling etter jordloven § 12. Også denne vurderingen må gjøres på bakgrunn av landbruksfaglige kriterier, se jordloven § 12 tredje ledd. Dersom det er gitt samtykke til omdisponering etter jordlova § 9, er det imidlertid nærliggende at det også gis samtykke til deling etter § 12. Jordlova § 12 gjelder ikke for solkraftverk som har konsesjon etter energiloven.
En annen lov av betydning ved etablering av solceller på landbruksjord, er lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom mv. (konsesjonsloven). Formålet med konsesjonsloven er blant annet å regulere og kontrollere omsetningen av fast eiendom av betydning for landbrukets produksjonsarealer. Dette gjøres kort sagt ved å oppstille krav om offentlig tillatelse (konsesjon) for erverv av landbrukseiendommer. Kommunen er konsesjonsmyndighet. Konsesjon skal bare gis dersom erververen anses skikket, og ervervet anses som hensiktsmessig ut fra landbruksfaglige kriterier. Kravene til konsesjon gjelder også for en del disposisjoner som likestilles med erverv, blant annet inngåelse av langvarige leiekontrakter.
Dette betyr i utgangspunktet at den som skal etablere et langvarig solkraftverk på landbruksareal enten må være grunneier fra før, eller søke om konsesjon etter konsesjonsloven. Det er imidlertid ikke nødvendig å søke om konsesjon etter konsesjonsloven dersom solkraftverket er konsesjonspliktig etter energiloven. I slike tilfeller må NVE i forbindelse med behandlingen av konsesjonssøknaden etter energiloven foreta de landbruksfaglige vurderingene som kommunen ellers skulle ha gjort etter konsesjonsloven.
Kort oppsummert er altså både jordloven og konsesjonsloven mulige hindre mot å etablere solkraftverk på dyrka jord og dyrkbar jord – i realiteten også selv om anlegget er konsesjonspliktig etter energiloven. Det er imidlertid fullt mulig å overkomme hindrene.
Dersom ny teknologi legger enda bedre til rette for ulike kombinasjoner av jordbruk og solkraftverk, og erfaringer fra eksisterende kraftverk viser at kombinasjonen fungerer fint i praksis, er det grunn til å tro at vi vil se flere solkraftverk på dyrka og dyrkbar jord fremover.
