Dette er et debattinnlegg som står for artikkelforfatterens regning.
Av Julian Hentschel, partner i Thema Consulting Group
I desember la den norske regjeringen frem sin plan for en ny støttemekanisme for havvind. Differansekontrakter (CfDs), som betaler kraftprodusenter en sum basert på forskjellen mellom markedskraftpriser og et forhåndsavtalt prisnivå, er kjernen i forslagene.
Jeg var så heldig å være en del av teamet som bidro til å utvikle denne tilnærmingen i det britiske energidepartementet for snart ti år siden. For å være tydelig, er det mye de norske forslagene som er bra. Jeg kan imidlertid ikke unngå å bli litt skuffet over de tapte mulighetene – antageligvis resultatet av en forhastet prosess og begrenset med ekspertinnspill. Her vil jeg angi noen av forbedringsområdene slik jeg ser dem.
Bryte koblingen mellom betalinger og produksjonsbeslutninger
CfD-er knytter tradisjonelt betalinger til produksjon. Dessverre kan dette skape uheldige insentiver. Erfaring har vist at selv for fornybare produksjonsmetoder som havvind, resulterer disse uheldige insentivene i ineffektive resultater. Avhengig av hvordan systemet er utformet, kan produsenter fortsette å produsere når det rett og slett ikke er nyttig, de kan kutte produksjonen når det fortsatt er nyttig, og de kan ikke levere andre tjenester som er nødvendige for styringen av kraftsystemet.
Det grunnleggende problemet er at produsenter slutter å ta beslutninger basert på markedspriser alene og begynner å ta hensyn til virkningene av deres beslutninger på støtteregimet. De norske forslagene gjør noen forsøk på å ta tak i disse problemene, og innfører en kuttemekanisme som stopper betalinger i problemtimene for å forhindre de mest alvorlige problemene.
Imidlertid har disse løsningene potensielle bivirkninger. Mest bemerkelsesverdig er det at de etterlater potensielle prosjektutviklere i en posisjon der de må gjette hvor hyppige og alvorlige slike avbrudd sannsynligvis vil være.
Dette kan undergrave auksjonsprosessen som brukes til å tildele CfD-er. I utgangspunktet må utviklernes bud i disse auksjonene reflektere ikke bare kostnadene deres, men også deres fremtidige forventninger til avbruddene. Dette kan påvirke aksjonsresultatene, som delvis gjenspeiler hvor optimistiske en budgivers forventninger er, og oppfordrer prosjektutviklere til å be om mer for å beskytte seg mot den større usikkerheten som er involvert.
Den siste tenkningen på dette området antyder at betalinger bør frikobles fra produksjonsbeslutninger nettopp for å unngå de uheldige insentivene diskutert ovenfor. Havvind er nå en tilstrekkelig moden teknologi til at robuste estimater av potensiell produksjon kan utvikles ved å bruke faktiske data om produksjonsforhold ved en vindpark.
Hvis betalinger var knyttet til potensiell produksjon i stedet for faktisk produksjon, ville utviklerne ikke lenger trenge å bekymre seg for å ta hensyn til effektene av deres produksjonsbeslutninger på støttebetalinger, og støttesystemet ville slutte å motivere potensielt uheldige produksjonsbeslutninger.
Håndtering av skatterisiko
En del av begrunnelsen for å gi CfD-er er at myndighetene fjerner de risikoene som er utenfor rimelig kontroll for utviklere og dermed rydde veien for lavkostinvesteringer.
Dessverre har den norske regjeringen skapt betydelig usikkerhet med hensyn til fremtidig skattemessig behandling av havvind, etter å ha nettopp kommet med forslag om å beskatte eksisterende landvind samtidig som det er ganske vagt sagt at skattlegging av havvind ikke er aktuelt nå.
Dette har etterlatt Regjeringen i den litt absurde posisjonen hvor den med den ene hånden prøver å gi prosjektutviklere sikkerhet, mens den andre hånden prangende trekker opp potensielle overraskelser.
Høringsdokumentene legger betydelig vekt på behovet for å sikre at auksjonsdesignet unngår en situasjon der utbyggers bud i stor grad gjenspeiler utbyggers gjetninger om en usikker fremtid. Denne bekymringen klinger imidlertid litt hult, gitt den tilsynelatende mangelen på tankegang som har gått med til å håndtere skatterisikoen utviklere står overfor.
Hvis regjeringen mener alvor med å gi prosjektutviklere sikkerhet om disse faktorene utenfor deres kontroll, bør den mer aktivt adressere denne risikoen, potensielt ved å tilby å justere støtteutbetalinger for å kompensere for økte produksjonsskatter som ikke er detaljert i forkant av auksjonen.
Gjør det bedre enn gjennomsnittet
Etter forslagene skal utbetalingene beregnes med referanse til gjennomsnittlige årlige markedspriser. Dette har noen fordeler, men hvis det gjøres dårlig, kan det igjen introdusere risikoer for utviklere som de ikke kan håndtere.
Spesielt bekymringsfullt er det faktum at havvindprodusentenes markedsinntekt ikke vil reflektere et ensartet gjennomsnitt av priser over alle timer i året. Inntektene deres vil være skjeve for å gjenspeile vindforholdene, og mesteparten av produksjonen skjer i de timene der vindforholdene er gunstige. Prisnivået i disse vindfulle timene vil i stor grad reflektere politiske beslutninger om fremtidig utvikling av havvind i Norge. Med rask havvindutvikling kan prisene i vindtimer være mye lavere enn ellers.
For å unngå en situasjon der støttesystemet ikke klarer å beskytte utviklerne mot disse politiske usikkerhetene, og dermed resulterer i at de krever høyere støttepriser, må gjennomsnittsprisen som brukes i støttesystemet nøyaktig gjenspeile havvindutvikleres potensielle markedsinntekter. Ideelt sett bør den derfor vektes for å reflektere potensiell produksjon ved den faktiske parken og settes til å reflektere nåværende, snarere enn historiske prisnivåer.
En manns risiko er en annen manns sikring
CfD-er fungerer ved å overføre kraftprisrisiko fra prosjektutviklere til, i dette tilfellet, staten. Dette innebærer at når prisene er lave, kan staten måtte betale ut store summer. Men i høyprisperioder mottar staten betalinger fra havvindprodusentene. Denne volatiliteten kan være en plage når det gjelder å sette regjeringens budsjett. Men for nye kraftintensive industrier, som hydrogenproduksjon og batterifabrikker, kan denne typen volatilitet faktisk være nyttig som et middel for å sikre seg mot variable kraftpriser. Slike industrielle brukere kan være villige til å betale noe for å ta denne risikoen.
Et konsept som har blitt diskutert nylig er bruken av back-to-back CfDs, der regjeringen effektivt selger videre en CfD til industrielle brukere. Den har fordelen av ikke bare å hjelpe regjeringen med å administrere budsjettet, men kan også brukes til å skape støttende betingelser for industriell utvikling.
Den nåværende konsultasjonen er for forhastet til realistisk å utvikle en back-to-back CfD-komponent. Imidlertid bør regjeringen ideelt sett sørge for at CfD-mekanismen den oppretter nå holder muligheten åpen for å selge videre betalingsstrømmene til industrielle aktører i fremtiden. Den bør i det minste sikre at havvindutviklere frivillig kan gå ut av CfD-ordningene dersom de finner bedre kommersielle vilkår hos industrielle brukere i fremtiden.
